En los distintos contextos que se configuran al interior de la esfera civil (esfera cultural, esfera política, esfera económica, por citar algunos ejemplos) la toma de decisiones respecto de los problemas y la manera de resolverlos pasan por la arena pública, elemento fundamental de la esfera civil, definida como un espacio de deliberación y diálogo en el que los ciudadanos informados participan de manera sistemática y responsable para contrastar sus puntos de vista mediante argumentos, entre sí y con los gobernantes, entendidos estos últimos como depositarios legítimos de la voluntad ciudadana (1) y como actores fundamentales en el proceso de políticas públicas.
Es menester aclarar que no cualquier intervención, regulación o acción pública es una política pública. Tanto las acciones como las políticas públicas deberán ser decisiones tomadas por los órganos ejecutivos o representativos del Estado (no por particulares) con el propósito explícito de modificar el status quo de las personas, en un sentido determinado, mediante el uso de los recursos normativos, presupuestarios y humanos con los que cuenta el sector público, al menos parcialmente o como puntos de partida y en un horizonte temporal razonablemente definido.
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Las políticas públicas, las acciones de gobierno y su implementación varían de país a país, de estado a estado, dependiendo del sistema político de cada nación y también de la esfera civil (tradiciones y cultura locales) de cada espacio determinado. En una democracia consolidada, no en aquella a la que nos referimos de manera peyorativa, la ciudadanía funge como contrapeso y garante de que las acciones de gobierno sigan siendo públicas, es decir, que estén dirigidas al beneficio colectivo por encima de las rentas privadas (Arellano y Blanco, ibídem).
En este sentido, es imposible afirmar que exista una definición única y universalmente aceptada de políticas públicas sino un conjunto de éstas, problematizadas, diseñadas, implementadas y evaluadas para un espacio-tiempo determinados por su particular esfera civil. Para Aguilar Villanueva, las políticas públicas son aquellas decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de determinados actores, es decir, de privados en su calidad de ciudadanos, actores y contribuyentes. (2)
Para comprender cómo se desarrolla el proceso de toma de decisiones, de diseño e implementación de políticas públicas es necesario entender quién puede contribuir a determinar el desarrollo y los resultados de dicho proceso. Si consideramos el carácter particular de la esfera civil y de sus respectivos actores, y aseguramos con Aguilar Villanueva que las políticas públicas incorporan la opinión y la participación activa de los actores, entonces es necesario comenzar a hablar de los actores.
3. Los actores y sus recursos
¿Quiénes son los actores?
Pierre Lascoumes y Patrick Le Galès (3) proponen analizar la acción pública a partir de cinco variables relacionadas entre sí. A saber: representaciones, procesos, instituciones resultados y, por supuesto, los actores. Las relaciones entre estas cinco variables son en la mayoría de las veces asimétricas. Los actores pueden ser individuos o entes colectivos que están dotados de intereses y recursos, disponen de agencia y de cierta autonomía para desarrollar estrategias, tienen capacidad para hacer elecciones y se dejan orientar por sus intereses materiales y simbólicos.
Por su parte, Dente y Subirats (4) definen a los actores como aquellos sujetos racionales que llevan a cabo las acciones relevantes. Y con esta respuesta lacónica es necesario descartar de la categoría de actores a aquellos que están interesados en actuar y a aquellos que deberían de actuar, pero no actúan. Es decir: ni los ausentes son actores, ni sus “no-acciones” forman parte de la política pública.
En primer lugar, debemos considerar que la intervención de actores no previstos por las normas ni por las políticas públicas puede y debe ser totalmente lícita. Recuperemos los tres ejemplos del inicio del presente trabajo: la parte de la comunidad artística que estalló contra el Apoyarte; la comunidad que se manifestó en contra de la venta de las casas de cultura propuesta por Marcos Aguilar Vega; y los artistas y grupos escénicos que, con su desbandada, manifestaron su reprobación de la convocatoria de la Muestra Estatal de Teatro 2017.
Un segundo aspecto a considerar es el hecho de que una administración pública tenga el deber de intervenir en un proceso o política pública previsto por la ley, no significa que dicha intervención sea relevante, es decir, que influya en mejores decisiones o se traduzca en resultados favorables para la administración. En el caso del Apoyarte, Paulina Aguado Romero, secretaria de Cultura del Estado de Querétaro, tuvo que intervenir de manera ex post facto para enmendar la asignación de recursos; en el de la venta de las casas de cultura, Aguilar Vega optó por la construcción de siete Centros Culturales Comunitarios, de los cuales solamente se construyeron dos, sin los esquemas de operación adecuados; y en el caso de la Muestra Estatal de Teatro, culminó con el despido de José Jiménez Patiño, coordinador de promoción de festivales de la Secretaría de Cultura. En los tres casos, la intervención no fue relevante, sino que culminó con una defenestración de la narrativa gubernamental con impacto negativo para la administración.
Al tratar de actuar desde una lógica prescriptiva, en los tres casos se incurrió en uno de los errores más comunes: limitar el análisis de la situación a los sujetos que, según las normas, deberían de desempeñar un papel determinado en el proceso, un error denominado constitucionalismo metodológico que consiste en creer que los textos de ley son por sí mismos la descripción precisa de cómo se desarrollan los procesos de política pública (Dente y Subirats, ibídem). En realidad, aunque son parte de los recursos de los actores gubernamentales, como veremos más adelante, tanto las leyes como los documentos que se emiten en la implementación de la política pública se limitan a prescribir y con mayor frecuencia a prohibir los comportamientos de los sujetos y atribuyen ciertas ventajas a los actores, aunque hay un gran espectro de acciones no previstas en las que no se quiere o no se puede intervenir. En los casos que tomamos como ejemplo, más que una acción de no decidir, se tomó la determinación de decidir ex post facto en el proceso de política pública como consecuencia de la interacción de otros sujetos que, en cada caso, derivó en una serie de razones que pusieron en duda el consenso, la legitimidad y viabilidad de la política pública.
